一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条法则。

新中国成立后，我国没有照搬照抄苏联法律监督模式，而是结合我国历史法律传统与法律监督理论，在中国特色政治体制与法治实践基础上，对检察机关法律监督体系进行发展与制度创新。监督本身具有客观中立的要求，其监督对象则是处分实体权利的各项法律行为。

一方面，检察机关在第一时间对证据收集、提取、固定及侦查方向提出法律意见，引导和规范侦查机关侦查取证。未来，只有在坚持检察权法律监督权基本属性的基础上，准确把握检察权服从和服务于国家治理体系和治理能力现代化的总体国家目标，尊重检察权发展的一般规律，厘清检察权的权力边界，从构建具体有效的制度入手，扎实推进检察改革，方可早日建成具有中国特色社会主义检察体系。检察业务的案件化发展强调的是检察业务自身的专业性、科学性，而案—件比强调的是在办案中要重视办案质量，减少不必要的程序倒流和程序空转，尽可能以最少的案件、最少的资源获得最大的效益。这种政治体制不同于三权分立体制。结语 随着党的十九届四中全会关于国家治理体系和治理能力现代化命题的提出，我国检察权发展需要在这一宏大历史背景下进行有序变革和调整。

但是当前受制于司法的地方化，检察机关在维护国家法制的统一性方面还有改进的空间。古代御史制度的设置主要是纠察违反朝纲的官吏，监督法律、法令的实施，作为一种法律文化，御史制度对我国检察制度模式的形成产生潜移默化的影响。⑧因为纪律人员亲眼目睹了构成指控基础的行为，在这种情境下即使校方提供较为正式的听证程序，也只能增加很少的事实发现功能，或者说也只能发挥与现行非正式听证程序相当的功效，因此没有必要适用更为复杂的正式听证程序。

对Mathews标准稍加分析，我们不难发现其分析框架基本体现了比例原则。一个能够被绝大多数理性社会成员内心所接受的程序就是正义的程序[8]。但囿于篇幅所限，本文仅就其中的不利行政行为程序漏洞的认定问题展开讨论。这主要是由于不利行政行为程序漏洞的认定与填补所欲达成的价值目标具有一致性：即维护程序的正当性，维护行政相对人和利害关系人的基本程序权利，以实现社会基本的正义。

不过，程序中的成本因素并不仅限于货币分配，它还包括社会成本。因为告知利害关系人听证的权利以及举行听证程序，并非本案程序正当性的必要条件。

首先，必须考虑行政行为所影响的个人利益的重要性，可理解为比例原则之适当性原则。在行政法中这三项权利被转化为：（1）要求由中立的裁判者主持程序和作出决定的权利。最后要强调的是，以上三个阶段是层层递进的关系，只有当既定程序能够通过上述三个层次的检测时，它才真正存在程序漏洞。就Baker的主张，法院指出在具体判断某项程序是否符合正当程序的要求时，须分别考虑五方面因素：第一，拟做出的行政行为的属性，这里主要指行政行为与司法行为的相似程度，行政行为越近似于司法行为，程序的正当性要求就越高;第二，法律是否为行政行为提供救济程序，救济程序越少，或行政行为越具有终局性，程序的正当性要求就越高;第三，行政行为对利害关系人权益的影响程度，影响越大，程序的正当性要求就越高;第四，利害关系人的合法期待，若申请人已对行政行为的做出形成合法期待，挫伤这种期待时，程序应当具有正当性;第五，行政机关对程序是否具有选择权，如有则应尊重行政机关的选择，尤其当行政机关在个案中对于程序选择具有专业优势时。

换言之，当成文法所规定的程序不能保障人民实现程序性权利、不能达到正当程序的正当性要求时，则成文法所规定的程序就可能存在漏洞。法律裁决程序也应当如此，否则，就是走过程。譬如，剥夺研究补助金与剥夺残疾保障金，很显然剥夺研究补助金对个人影响的实质程度远不及剥夺残疾保障金，即使前者在金额上往往超过后者。（二）不利行政行为的程序规范是一种程序性基本权利 程序权与实体权相对应，最初表现为请求司法救济的权利，包括请求进入法院的权利、请求法律上法官的权利、请求法院听审的权利、在人身自由受限时请求依法定程序处理的权利，由于这些权利都必须依靠一定的组织和程序的建制才能发挥作用，所以称为程序权[3]。

以美国联邦宪法第5修正案和第14修正案中的正当程序条款为基础，美国联邦最高法院的司法解释（特别是20世纪后半叶的司法解释）已经发展出复杂的程序法理学[10]。（3）对这些指控所做的答辩被听取的权利。

接到停发通知后，Eldridge以该决定未举行事先听证会违反正当程序原则为由提起诉讼。（二）需求应对法 需求应对法是指没有事先确立应当遵循的标准规范，而是在处理具体问题或者做出具体行政行为时发现需要一个法律规范，但在现行法律规范中却找不到这样一个能够满足需要的相应规范，此时法律漏洞通过需求规范的欠缺而被识别。

第二，法律规范的欠缺违反了法律调整的预期计划[6]。⑤See Mathews v. Eldridge, 397 U. S. 524 (1976). ⑥See Mullane v. Central Hanover Bank Trust Co., 339 U.S. 306, 320 (1950). ⑦See Baker v. Canada (Minister of Citizenship Immigration),Supreme Court of Canada [1999] 2 S.C.R. 817. ⑧See Goss et al. v. Lopez et al., 419 U.S. at 582-584. ⑨See Smith v. Organization of Foster Families ,431 U.S.816 (1977). 参考文献： [1][日]市橋克哉,等.日本现行行政法[M].田林,等,译.北京:法律出版社,2017:116-117. [2]朱芒.行政程序中正当化装置的基本构成——关于日本行政程序法中意见陈述程序的考察[J].比较法研究,2007,(1):41-55. [3]王锴.论宪法上的程序权[J].比较法研究,2009,(3):66. [4]杨登峰.行政行为程序瑕疵的指正[J].法学研究,2017,(1)：31. [5]余军.未列举宪法权利：论据、规范与方法[M].北京:中国政法大学出版社,2017:169. [6][德]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥,译.北京:商务印书馆,2003:250-251. [7][美]理查德·J.皮尔斯.行政法[M].苏苗罕,译.北京:中国人民大学出版社,2016:625. [8]王梦宇.基于程序正义的裁判文书公开研究[M].北京:中国政法大学出版社,2018:31-33. [9]杨登峰.指导案例6号的未竟之业[J].法治现代化研究，2017,(3):130. [10]CHARLES H. Jr. KOCH. A Community of Interest in the Due Process Calculus[J]. Hous. L. Rev., 2000, 37:705. [11]SIENTY A. E-Mail Service in New York State[J]. Pace L. Rev., 2016, 36:998. [12]GROSSI S. Procedural Due Process[J]. Seton Hall Cir. Rev., 2017, 13:155. 进入专题： 不利行政行为 程序漏洞 。二、不利行政行为程序漏洞的发现 发现是认定的前提，认定是对所发现事实的真实性的考察。该案的基本案情为：当事人Eldridge是残疾人社会保障金的申领者。在这种情况下，就不能要求剥夺研究补助金应获得与剥夺残疾保障金同等程度的程序保护。此时，为保障人民的基本权利不受侵害，法律适用主体有加以认定并填补该漏洞的义务。

Baker因此提起诉讼，认为移民局驳回请求前，未给予她陈述和申辩的机会，未告知她的孩子和孩子的父亲并通知他们提供相关资料，也未告知他们享有听证和聘请律师的权利，且决定未说明理由，因此程序没有达到公正标准。对于那些利益或地址不为受托人所知的受益人，通过发布法定公告就足够了，因为没有其他可行且更有效的通知方法。

这种差异性深刻影响着有利与不利行政行为实体与程序漏洞的认定与填补，并通过行政法漏洞认定与填补理论与方法加以体现。第二阶段，分析增加额外程序或适用复杂程序是否可以降低错误决定的风险。

鉴于此，我们有必要根据行政程序规范自身特点和内部结构建构行政程序漏洞认定与填补的理论与方法。除Mathews标准外，美国联邦最高法院用于认定程序正当的标准还包括Mullane标准，即由Mullane v. Central Hanover Bank Trust Co.案所确立的标准，又称合理计算标准。

另外还需注意的是，行政事务有繁简之分，不能对所有不利行政行为都采用一样的行政程序。第二步是借鉴由审判实践产生的个案程序正当标准认定既定程序存在漏洞的真实性。即从一个程序启动直至最后终结之前，程序运作的结果是不可被人为提前预设或锁定的。除此之外，我们还需要构建一个有效的认定标准。

其次，必须考虑法定程序可能错误地剥夺个人权益的危险性，以及增加额外程序或适用复杂程序减小这种危险的可能性，可理解为比例原则之必要性原则。（二）个案标准 个案标准要解决的关键问题是在具体情境下，究竟需要提供何种程度的程序保护才是正当的。

可以看出，这些程序规范对于行政机关而言，是一种程序性法律义务，但对于相对人而言，却是一种程序性法律权利[4]，确切地说是一种正当程序权。这是因为一个法律漏洞的存在还需具备这样两个前提性条件：第一，这个问题不属于法外空间，这里的法外空间是指法秩序不拟规整的范围。

1992年12月，加拿大行政当局发现她是非法打工和非法滞留人员，遂对她下达了驱逐出境令。本案的争议焦点在于，在福利终结的最初决议之前，福利机关是否应当提供正式的听证程序。

对正当程序特殊要求的确认，通常需要对三个不同的因素进行考虑：一是可能受到官方行为影响的私人权益。回避程序则意味着行政相对人有权要求与案件有利害关系的执法人员回避，如此等等。对复杂而重要的行政事务采用简单程序，有违正当程序原则的要求。本案的被上诉人汉诺威中央银行与信托公司于1946年1月根据《纽约银行法》设立了一个普通信托基金，后于1947年3月向法院请求将其第一笔账户作为普通受托人进行清算。

行政法学界对行政行为有各种各样的分类，这里值得关注的是以行为效果为区分标准，将行政行为分为有利行政行为和不利行政行为[1]。例如在Goss v. Lopez案中，非正式的简短会谈足以满足正当程序的要求。

鉴于比例原则已在中国行政与司法实践中长期采用，因此我们可借助比例原则对Mathews案所提供的程序判断标准加以改造，并将其作为认定程序漏洞的个案标准。与上述两个标准相比，Mathews标准既可以用于分析听证程序是否充分，亦可以用于分析其他程序是否正当，而且它所检测的各因素之间具有内在逻辑性。

随后法院评估了通过既定程序错误剥夺私人利益的风险，以及可能的附加或替代程序保障的价值。与需求应对法相比，标准比较法虽然不能最终确定某一行政程序是否存在漏洞，也不能保障比照其填补的程序最终符合正当程序的要求，但是它能够为程序漏洞的认定与填补提供有益的参照与指引。